ไม่Xกระจายอำนาจจัดการทรัพยากร
ไม่มีทางXเอาชนะวิกฤตมลพิษฝุ่นควันไฟภาคเหนือ
โดย บัณรส บัวคลี่ / สภาลมหายใจเชียงใหม่
.
สิ่งที่ซ่อนอยู่ภายใต้สถิติที่ดีขึ้น ?
ฤดูฝุ่นไฟหน้าแล้งของปี 2564 ตัวเลขการเกิดไฟและจุดความร้อนของพื้นที่ภาคเหนือลดลงอย่างชัดเจน อย่างจังหวัดเชียงใหม่ เมื่อปี 2563 ที่ผ่านมาเคยมีจุดความร้อนจากดาวเทียมระบบ viirs ระหว่างเดือนมกราคม-พฤษภาคม จำนวน 21,398 จุด ปรากฏมีจุดความร้อนของปีนี้จนถึงปลายเดือนเมษายนมีเพียงประมาณ 7,500 กว่าจุดเท่านั้น จังหวัดอื่นๆ ก็ลดลงอย่างชัดเจนเช่นกัน จังหวัดน่านโดดเด่นที่สุด ปี 2563 มี 7,377 จุด เทียบกับถึงสิ้นเมษายนปีนี้ แค่ 1,300 กว่าจุด ลดลงมากกว่า 80 %
.
แม้ว่าในปีนี้จะมีการยกระดับมาตรการหลายอย่างเพื่อการป้องกันและจัดการไฟ/ลดมลพิษฝุ่นควัน pm 2.5 โดยการจัดการที่แหล่งกำเนิดโดยตรง แต่ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าสภาพภูมิอากาศ ปรากฏการณ์ลานีญ่า มีฝนเร็วและมากกว่าปีปกติเป็นปัจจัยสำคัญให้จำนวนวันของค่ามลพิษเกินมาตรฐานและจุดความร้อนในภาคเหนือดีขึ้นมา
.
แต่อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ปัญหาในภาพรวมจะลดลง แต่เมื่อส่องลงไปในช่วงระหว่างปลายเดือนกุมภาพันธ์ถึงต้นเดือนมีนาคม ก็ยังพบว่ามลพิษอากาศและฝุ่น pm2.5 ยังเป็นอันตรายและหนักหนา บางพื้นที่มีค่ามลพิษ pm2.5รายชั่วโมงสูงเกิน 300 มคก./ลบ.ม. ในแอ่งเมืองเชียงใหม่ มีค่ามลพิษสูงรายชั่วโมงสูงเกิน 100 มคก./ลบ.ม. เป็นปกติ เพราะระหว่างนั้นมีการเผาในป่าในที่โล่งอย่างหนัก มีจุดความร้อนต่อวันมากกว่า 500 จุดในภาคเหนือตอนบนแอพพลิเคชั่นรายงานคุณภาพอากาศมาตรฐาน US AQI ให้ค่าสีม่วง และมีน้ำตาลอันเป็นค่าสูงสุดหลายพื้นที่ ขณะที่เชียงใหม่ก็ขึ้นอันดับหนึ่งในบรรดาเมืองใหญ่มลพิษสูงของโลกหลายครั้ง
.
นั่นก็หมายความว่า ต่อให้ปีนี้มีฝนทำให้ไฟน้อยลงกว่าปกติถึง 40-50% มันก็ยังสามารถก่อปัญหามลพิษอากาศฝุ่นควันเกินมาตรฐานในห้วงเวลาที่เกิดไฟไหม้อยู่นั่นเอง..แม้ว่าจะเป็นปีที่โชคดีแล้วก็ตาม!!
.
ที่ไม่เปลี่ยนแปลงอีกประการ จุดความร้อนของปีนี้ (ถึงปลายเมษายน) พื้นที่เกิดความร้อนมากสุดก็คือ ป่าอนุรักษ์ รองลงมาได้แก่พื้นที่ป่าสงวน ทุกๆ ปีก่อนหน้าป่าอนุรักษ์เป็นเขตไฟไหม้สูงสุด ต่อเนื่องไม่ได้เปลี่ยนแปลง
.
เมื่อวันที่ 20 เมษายนที่ผ่านมา ได้มีการประชุมคณะกรรมการควบคุมมลพิษ 3/2564 ที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม หารือเรื่องคำพิพากษาศาลปกครองต่อกรณีวิกฤตมลพิษอากาศภาคเหนือ ในระหว่างการประชุมได้นำเสนอสถิติข้อมูลจุดความร้อนระหว่าง 1มกราคม-18 เมษายน 2564 แบ่งตามการใช้ประโยชน์ที่ดิน พบว่า เกิดจุดความร้อนในป่าอนุรักษ์มากที่สุด 44% ของจุดความร้อนทั้งหมด รองลงมาคือป่าสงวน 37% และพื้นที่เกษตร 15% ที่เหลือเป็นไฟที่เกิดในพื้นที่อื่นซึ่งเป็นสัดส่วนน้อยมาก
.
เมื่อเทียบกับสถิติจุดความร้อนของปีที่แล้ว (2563) สำนักงานพัฒนาเทคโนโลยีอวกาศและภูมิสารสนเทศ (องค์การมหาชน) หรือ GISTDA รายงานจุดความร้อนระบบ viirs จากดาวเทียม Suomi NPP ในจังหวัดภาคเหนือตอนบน พื้นที่หลักที่พบก็คือ ป่าอนุรักษ์ และป่าสงวน แห่งชาติ โดยจังหวัดที่มีสัดส่วนจุดความร้อนในป่าอนุรักษ์มากกว่าป่าสงวนฯ ได้แก่ เชียงใหม่ พะเยา แม่ฮ่องสอน ลำปาง ลำพูน และตาก
.
สถิติ 2563 ของ GISTDA ยังรายงานพื้นที่เผาไหม้ Burned Scars จากดาวเทียม Landsat-8 พบว่าใน 9 จว.ภาคเหนือ มีพื้นที่เผาไหม้รวม 8,615,470 ไร่ โดยพื้นที่เผาไหม้มากสุดก็คือ ป่าอนุรักษ์ รองลงมาก็คือ ป่าสงวนแห่งชาติ
.
สถิติแค่ปีเดียว ไม่สามารถให้ความมั่นใจได้ว่า ระบบบริหารจัดการมีประสิทธิภาพขึ้นแล้ว ในทางกลับกันตัวเลขการไหม้ในป่า คือทั้งป่าสงวนแห่งชาติ และป่าอนุรักษ์ที่ยังสูงอยู่ก่อให้เกิดมลภาวะสูงมากในช่วงเดือนมีนาคม เป็นสาเหตุหลักของมลพิษฝุ่นควันภาคเหนือ ที่ยังต้องแก้ไขกันต่อไป
.
สถิติย้อนหลัง ยืนยันทั้งรอยไหม้ (burned scars) และจุดความร้อน (hotspots) ว่าป่าอนุรักษ์เป็นพื้นที่ไหม้มากสุดของภาคเหนือที่ควรจะทำให้หน่วยงานเกี่ยวข้องตามหาสาเหตุเพื่อหาวิธีป้องกันบรรเทา แต่ปัญหาก็คือยังไม่เคยมีรายงานการถอดบทเรียนและลงลึกตามหาสาเหตุการไหม้ในเขตป่าอนุรักษ์เพื่อหาวิธีป้องกันและแก้ไขอย่างจริงจังแต่อย่างใด
.
ดังนั้นในแต่ละปี ชุดมาตรการดำเนินการในเขตป่าอนุรักษ์จึงไม่แตกต่างจากเดิมมากนัก มีอาจมีเพียงโครงการพิเศษที่ไม่ได้มีผลอะไรมาก เช่นการชิงเก็บใบไม้ออกจากป่า 2 พันตัน ในปีงบประมาณ 2564 จากปริมาณใบไม้ในป่าผลัดใบนับล้านไร่ สัดส่วนดังกล่าวมีผลในเชิงจิตวิทยาและการประชาสัมพันธ์มากกว่าผลสัมฤทธิ์ในการป้องกันในภาพรวม
.
อุปสรรคของการประเมินหาสาเหตุที่แท้จริงประการหนึ่ง มาจากระบบบริหารราชการแผ่นดิน ที่แบ่งอำนาจหน่วยงานต่างหน่วย กฎหมายคนละฉบับ อุทยานแห่งชาติฯ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า แม้จะตั้งอยู่ในอาณาเขตจังหวัด แต่ก็สังกัดต่อกรมอุทยานแห่งชาติฯ มีสถานะเป็นหน่วยงานส่วนกลาง การบริหารงานประจำวันแทบไม่เกี่ยวข้องกับผู้ว่าราชการจังหวัดเลย เมื่อหมดวิกฤตมลพิษที่ผู้ว่าราชการจังหวัดใช้อำนาจพิเศษแล้ว การบริหารจัดการภายในเขตป่าอนุรักษ์ก็เป็นไปตามแผนงานงบประมาณของตนตามปกติ หน่วยงานภายนอกไม่รู้รายละเอียดใดๆ ของแผนงาน งบประมาณ ทรัพยากร
.
ความมีส่วนร่วมและแผนชุมชน
ป่าสงวนแห่งชาติ สังกัดกรมป่าไม้ ในด้านการบริหารจัดการแตกต่างจากป่าอนุรักษ์ เขตอุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ในสังกัดกรมอุทยานแห่งชาติฯ ตรงที่ ป่าสงวนนั้นได้โอนอำนาจการจัดการไฟไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามเงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ 2540 พรบ.กำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจ 2542 การถ่ายโอนดำเนินการมานานแล้ว บางพื้นที่ท้องถิ่นเข้มแข็งดูแลจัดการป่าไม่ได้ดี บางพื้นที่ท้องถิ่นไม่มีงบประมาณ และสับสนเรื่องอำนาจหน้าที่ไม่ได้เข้าไปจัดการดูแลจริง แต่อย่างไรก็ตาม ในภาพรวม พื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติมีความใกล้ชิดกับชุมชน ท้องถิ่น และท้องที่มากกว่าเพราะกรมป่าไม้ไม่มีเจ้าหน้าที่เพียงพอ การจัดการในระดับพื้นที่จึงต้องอาศัยหน่วยอื่น ประกอบกับมีชุมชนในเขตป่าสงวนจำนวนมาก
.
อันที่จริง การไม่มีเจ้าหน้าที่ และมีปัญหาประชาชนบุกรุก มีชุมชนติดป่าจำนวนมากควรจะเป็นจุดอ่อนและมีความเสี่ยงของการเกิดไฟไหม้มากกว่า แต่เหตุไฉน ป่าอนุรักษ์ที่มีความเข้มงวดกว่า มีการประกาศปิดป่าห้ามเข้าเด็ดขาด มีเจ้าหน้าที่ประจำเพื่อดับไฟมากกว่า กลับเป็นพื้นที่เกิดไฟมากกว่า?
.
ทำไมป่าสงวนแห่งชาติ ซึ่งมีเจ้าหน้าที่ดูแลและงบประมาณน้อยกว่า จึงไหม้น้อยกว่าป่าอนุรักษ์ที่มีทรัพยากรจัดการมากกว่า ?
.
ป่าอนุรักษ์มีภาพลักษณ์ว่ามีระบบการจัดการเข้มงวดกว่าป่าสงวนฯ แต่ละปีจะมีประกาศปิดป่า ห้ามเข้าเขตอุทยานแห่งชาติในหน้าแล้ง แต่สถิติย้อนหลังกลับบ่งชี้ว่า พื้นที่ยิ่งปิด ยิ่งอยู่ห่างจากความร่วมมือของสังคมภายนอก ยิ่งเกิดไฟไหม้มากกว่า !
.
เป็นไปได้หรือไม่ว่า การที่ประชาชนและชุมชนเข้าไปมีส่วนในการร่วมดูแลรักษาพื้นที่ป่าสงวนแห่งชาติ ทำให้สถิติการเกิดไฟดีกว่าป่าอนุรักษ์ที่หน่วยงานรัฐดูแลเอง
.
ปีที่ผ่านมา หลายจังหวัดปรับเปลี่ยนวิธีบริหารจัดการไฟป่าฝุ่นควัน โดยเฉพาะเชียงใหม่ได้นำระบบ AI แอพพลิเคชั่นจองเผา โมเดลคำนวณสภาพลมฟ้าอากาศเพื่ออนุมัติการบริหารจัดการไฟ ประกอบกับการกระชับปฏิบัติการดับไฟที่มีประสิทธิภาพขึ้น ระบบดังกล่าวทำงานร่วมกับท้องที่ใกล้ชิดขึ้น และทำให้เข้าใจความจำเป็นของประชาชนที่ต้องใช้ไฟ แต่อย่างไรก็ตามระบบดังกล่าวเพิ่งจะพัฒนาเป็นปีแรกในฤดูไฟ 2564 แผนการจัดการไฟของชุมชนที่ส่งเข้ามายังศูนย์ฯ จึงค่อนข้างฉุกละหุก ผู้เกี่ยวข้องก็เพิ่งจะทำความเข้าใจ การให้ชุมชนได้เริ่มทำแผนความต้องการและจัดการไฟให้มีประสิทธิภาพควรจะดำเนินต่อแต่เนิ่น
.
ในจังหวัดอื่นเช่น แม่ฮ่องสอน แพร่ฯลฯ แม้จะมีระบบบริหารจัดการต่างออกไป ก็คือ ให้มีช่วงเวลาห้ามเผาเด็ดขาด และช่วงเวลาให้ประชาชนบริหารจัดการไฟได้ก่อน ก็จำเป็นต้องมีแผนและความเข้าใจกันและกันระหว่างภาครัฐกับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในจังหวัดที่มีพื้นที่ป่าเกิน 60% ซึ่งมีพื้นที่คาบเกี่ยวระหว่างพื้นที่ป่ากับพื้นที่ทำกินของประชาชน ความไม่เข้าใจและขาดการสื่อสารที่ดียิ่งทำให้ปัญหาลุกลาม
.
แต่อย่างไรก็ตาม หากจะให้ชุมชน ท้องที่ ท้องถิ่นได้เริ่มทำแผนและปฏิบัติการจัดการพื้นที่เพื่อป้องกันแต่เนิ่นก็ยังมีปัญหา หากว่า หน่วยงานที่ดูแลป่า ทั้งป่าสงวนฯ และป่าอนุรักษ์ไม่เปิดให้มีกระบวนการนี้ กล่าวคือ ตลอดทั้งปียังปิดประตูไม่เกี่ยวข้องกัน ค่อยมาเปิดให้มีส่วนร่วมอีกทีในฤดูไฟ เพื่อเน้นไปที่ปฏิบัติการดับไฟเป็นสำคัญ ก็จะไม่มีอะไรเปลี่ยนแปลงไปจากระบบแบบเดิมที่เป็นมาตลอดสิบกว่าปี
.
อย่างที่กล่าวแต่ต้น พื้นที่ภาคเหนือตอนบนมีป่าไม้มากถึงกว่า 65% ของพื้นที่ทั้งหมด เป็นนิเวศเฉพาะที่สะสมปัญหามานาน ดังนั้นกระบวนการแบบเปิด ให้ทั้งชุมชนท้องที่ท้องถิ่นเข้าไปร่วมกำหนด วางแผน และสื่อสารระหว่างกันอย่างต่อเนื่องตลอดทั้งปี หน่วยงานต้องปรับเปลี่ยนไม่กุมอำนาจจัดการทรัพยากร และเปิดให้มีกระบวนการร่วมออกแบบตัดสินใจอย่างจริงใจจริงจัง จะเป็นทางออกของปัญหามลพิษฝุ่นควัน pm2.5 ของภาคเหนือ
.
