คำว่า “สมดุล”และ “ยั่งยืน” ที่ปรากฎอยู่ในบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิชุมชนของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2560 นั้น เป็นคำที่มีปัญหาทางการตีความไม่น้อยว่าเป็นความสมดุลและยั่งยืนของอะไร? และอย่างไรจึงจะเป็นความสมดุลหรือความยั่งยืน? คำทั้งสองนี้ แม้ดูจะเป็นคำสามัญที่วิญญูชนทั่วไปน่าจะมีความเข้าใจได้ไม่ยากนัก แต่เราก็พบปัญหาว่า เราหาคำอธิบายความหมายของคำทั้งสองนี้ในทางวิชาการหรือปฏิบัติการทางสังคมไม่ค่อยได้ และยิ่งเมื่อคำนึงถึงที่มาของคำทั้งสองที่ถือได้ว่าเป็นคำที่ถูก “นำเข้า” (แล้วมาแปลเป็นคำไทย) ตามกระแสภูมิปัญญาการจัดการสิ่งแวดล้อมของโลกแล้ว ยิ่งทำให้เห็นว่า คำทั้งสองนี้น่าจะมีความหมายเฉพาะเชื่อมโยงกับแนวคิดหรือหลักการทางสิ่งแวดล้อมบางอย่างของโลกที่มีอยู่แล้วในเวลาที่เกิดการบัญญัติคำสองคำนี้ขึ้น ผู้เขียนจึงประสงค์จะลองสืบค้นถึงต้นตอที่มาจากแง่มุมเฉพาะใน “เชิงปรัชญาสิ่งแวดล้อม” ซึ่งน่าจะพอแสดงแนวคิดหรือหลักการที่ช่วยในการตีความคำทั้งสองมานำเสนอดู
.
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 43 มีความว่า “รัฐต้อง (๑) อนุรักษ์ ฟื้นฟู และส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะ วัฒนธรรม ขนบธรรมเนียมและจารีตประเพณีอันดีงามของท้องถิ่นและของชาติ และจัดให้มีพื้นที่สาธารณะสำหรับกิจกรรมที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนให้ประชาชน ชุมชน และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ใช้สิทธิและมีส่วนร่วมในการดำเนินการด้วย (๒) อนุรักษ์ คุ้มครอง บำรุงรักษา ฟื้นฟู บริหารจัดการ และใช้หรือจัดให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพ ให้เกิดประโยชน์อย่างสมดุลและยั่งยืน โดยต้องให้ประชาชนและชุมชนในท้องถิ่นที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมดำเนินการและได้รับประโยชน์จากการดำเนินการดังกล่าวด้วยตามที่กฎหมายบัญญัติ”
.
บทบัญญัติรับรองสิทธิชุมชนของชุมชนที่จะมีบทบาทในการร่วมจัดการหรือใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพลักษณะนี้ปรากฎขึ้นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2540 (และได้รับการบัญญัติในทำนองเดียวกันต่อเนื่องมาถึงรัฐธรรมนูญฯ พ.ศ.2550) หรือในเวลาเพียง 5 ปีหลังจากที่เกิดปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา คศ.1992 (พ.ศ. 2535) ขึ้น (อันที่จริงแนวคิดการพัฒนาที่ยั่งยืนได้ปรากฎขึ้นมาตั้งแต่การประชุมสหประชาชาติเรื่องสิ่งแวดล้อมของมนุษย์ ค.ศ. 1972 – The 1972 United Nations Conference on Human Environment) แล้ว
.
คณะกรรมาธิการโลกว่าด้วยการค้าและการพัฒนา (The World Commission on Environment and Development, WCED) ได้รับรองนิยามของ “การพัฒนาอย่างยั่งยืน” (Sustainable Development) ตามรายงานที่เสนอโดย Grohalem Brundtland นายกรัฐมนตรีนอรเวย์ว่าหมายถึง “การพัฒนาที่ตอบสนองความต้องการของคนรุ่นปัจจุบันโดยไม่ลดทอนความสามารถหรือโอกาสที่คนรุ่นต่อไปจะตอบสนองความต้องการของพวกเขา” ต่อมาความหมายที่ว่านี้ได้รับการรับรองโดยที่ประชุมสหประชาชาติว่าด้วยการค้าและการพัฒนา(the 1992 United Nations “Conference on Environment and Development” (UNCED), Earth Summit) ที่กรุงริโอเดอจาเนโร ประเทศบราซิลเมื่อปี คศ. 1992 นิยามที่ว่านี้ได้สะท้อนหลักการต่างๆ ในปฏิญญาริโอว่าด้วยสิ่งแวดล้อมและการพัฒนา คศ.1992
.
หากพิจารณาให้ลึกลงไปในนิยามที่ว่านี้แล้ว ผู้เขียนเห็นว่า ปฏิญญาริโอฯ ได้ยอมรับแนวคิดและหลักการทางปรัชญาสิ่งแวดล้อมบางสายและบางประการสำคัญอยู่เป็นต้นว่า
.
ประการแรก มีการนำเอา “หลักความเสมอภาค” (Principle of Equality) ของการได้รับแบ่งสันปันส่วนประโยชน์จากสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติมาใช้ โดยเป็นมองประโยชน์ที่ว่าอย่างสัมพันธ์กับเวลาที่ทอดจากปัจจุบันไปในอนาคต ส่วนจะเป็นหลักความเสมอภาคทั่วไป (คนที่มีข้อเท็จจริงหรือเงื่อนไขอย่างเดียวกันต้องได้รับการปฏิบัติอย่างเดียวกัน) หรือหลักความเสมอภาคต่างสัดส่วน (ใครลงทุนมากหรือทำมากได้มาก คนลงทุนน้อยหรือทำน้อยได้น้อย) ก็คงเป็นประเด็นในรายละเอียด
.
ประการที่สอง แม้จะกล่าวถึงเฉพาะการได้รับ “ประโยชน์” แต่ทั้งในทางตรรกะและในความเป็นจริงที่เกิดขึ้นก็คือ เมื่อมีฝ่ายหนึ่งได้รับประโยชน์ก็ย่อมมีอีกฝ่ายที่ต้องได้รับ “ภาระ”อย่างใดอย่างหนึ่ง เช่น หน้าที่ทางภาษี ต้นทุนค่าใช้จ่าย ความสูญเสีย ความเสี่ยงหรือผลทางลบใดๆ ฯลฯ หลักการของปฏิญญาริโอฯ จึงถูกกำกับไว้ด้วยหลักความยุติธรรมในการแบ่งสันปันส่วน (Distributive Justice) ซึ่งสังคมมนุษย์ได้พยายามพัฒนาแนวคิดและทฤษฎีมากมายขึ้นมาอธิบายมันว่า ต้องจัดการอย่างไรจึงจะทำให้เกิดการแบ่งสันปันส่วนประโยชน์และภาระต่างๆ เหล่านั้นอย่างยุติธรรม
.
ประการที่สาม ปฏิญญาริโอฯ ให้ความสำคัญในชั้นต้นปัญหาความยุติธรรมทางสังคม (Social Justice) หรือความยุติธรรมระหว่างมนุษย์ด้วยกัน ทั้งมนุษย์ที่เป็นคนรุ่นเดียวกัน ((Intrageneration) และระหว่างมนุษย์ต่างรุ่นกัน (Intergeneration) ในประเด็นนี้มีเรื่องน่าสนใจว่า นิยามที่ยกมาบ่งบอกว่า ต้องนำหลักความเสมอภาคมาใช้ในการแบ่งสันปันส่วนประโยชน์ (และภาระ) ระหว่างคนต่างรุ่นกันอย่างว่ามา แต่ไม่ได้บอกว่า ในระหว่างคนรุ่นเดียวกันนั้น เขาคิดว่าต้องจัดสรรประโยชน์(และภาระ) ที่ว่านั้นตามหลักการใด และ
.
ประการที่สี่ แม้จะเห็นได้ชัดว่าปฏิญญาริโอฯ ได้ให้ความสำคัญกับการจัดการสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติโดยคำนึงถึงหลักความยุติธรรมทางสังคมโดยตรง แต่ก็ย่อมเห็นได้ว่า ปฏิญญานี้ก็คำนึงถึงประเด็นความยุติธรรมระหว่างมนุษย์กับธรรมชาติ (Ecological Justice) อยู่อย่างน้อยในระดับหนึ่ง แม้จะไม่ได้แสดงให้โดยชัดเจนให้เห็นทัศนะว่า ปฏิญญานี้ถือว่า ธรรมชาติที่ไม่ใช่มนุษย์ (Nonhuman Nature) เป็นสิ่งที่มีคุณค่าศักดิ์ศรีในตัวเองที่จะดำรงอยู่โดยไม่คำนึงถึงการก่อให้เกิดประโยชน์อย่างใดอย่างหนึ่งต่อมนุษย์หรือไม่ (Intrinsic Value) และเป็นสิ่งที่มีคุณค่าระดับที่ระบบกฎหมายของประเทศต่างๆ ควรจะเข้าไปรับรองให้ธรรมชาติที่ไม่ใช่มนุษย์เป็นผู้ทรงสิทธิในชีวิตร่างกายเหมือนมนุษย์ (อย่างที่ปรัชญาสิ่งแวดล้อมสายนิเวศวิทยาเชิงลึก (Deep Ecology) ถึงกับยืนยันว่าสัตว์เป็นผู้ทรงสิทธิได้เช่นเดียวกับมนุษย์) หรือไม่
.
หลักฐานที่พอแสดงให้เห็นการยอมรับมิติความยุติธรรมระหว่างมนุษย์กับธรรมชาติที่ไม่ใช่มนุษย์นี้จะเห็นได้กรณีที่หลักการข้อ 1 ของปฏิญญานี้จะยังยืนยันว่ามนุษย์เป็นศูนย์กลาง (ในทางใดๆ ) ของความเกี่ยวข้องกับการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) แต่ก็ยืนยันว่า มนุษย์จะต้องมีชีวิตที่สุขสมบูรณ์และมีคุณค่าอย่างกลมกลืนกับธรรมชาติ (ข้อ 1) และกำหนดให้แต่ละรัฐต้องร่วมมืออย่างเป็นหุ้นส่วนกันเพื่อปกป้องและฟื้นฟูความสมบูรณ์และคุณค่าของระบบนิเวศ
.
จากการถอดรหัสเชิงปรัชญาประกอบหลักการบางส่วนของปฏิญญาริโอฯ ข้างตน ผู้เขียนเห็นว่า การตีความคำว่า “สมดุล” และ “ยั่งยืน” บนฐานทางปรัชญาสิ่งแวดล้อมนั้นน่าจะเป็นดังจะเสนอต่อไปนี้
.
คำว่า “สมดุล” น่าจะมีความหมายครอบคลุมทั้ง 2 นัยต่อไปนี้คือ นัยแรกเป็นความสมดุลของการได้รับประโยชน์และภาระด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติระหว่างคนรุ่นปัจจุบัน (Intrageneration Balance of Interests and burdens) และคนรุ่นหน้า (Intergeneration Balance of Interests and burdens) การได้รับประโยชน์อาจหมายถึงการได้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติโดยตรงเช่น ได้ใช้ป่า ดิน น้ำ อากาศที่บริสุทธิ์ แร่ธาตุ ฯลฯ ตามความจำเป็นอย่างเพียงพอ ขณะเดียวกัน การจัดสรรภาระ หน้าที่ ความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมฯลฯ ก็เป็นไปอย่างสมดุล ไม่เกิดการแบกรับภาระผลกระทบหรือความเสี่ยงโดยคนบางกลุ่มเพื่อประโยชน์คนส่วนน้อยหรือผลักภาระมาให้โดยไม่เป็นธรรม
.
ส่วนปัญหาว่า “อย่างไรจึงจะสมดุล?” นั้น ขอวางไว้ไม่กล่าวถึงในที่นี้เพราะเป็นเรื่องยากของทุกสังคมและจำเป็นต้องนำเสนอกันอย่างยืดยาว ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเพียงอยากเสนอข้อความคิดสั้นๆ ว่า “สมดุล”อาจไม่ใช่ภาวะที่ต้องเท่าเทียมหรือเสมอภาคกันของประโยชน์หรือภาระเสมอไป อาจมาก -น้อยแตกต่างกันได้ แต่จำเป็นต้องจัดสรรจัดการให้พอเหมาะสมแก่การที่จะอยู่ด้วยกันในระบบสังคมหรือระบบนิเวศโดยที่แต่ละฝ่ายยังคงคุณค่า ฐานะและศักดิ์ศรีในตัวเองได้
.
ส่วนนัยที่สอง คือความสมดุลของระบบนิเวศ นัยนี้ถือเป็นเงื่อนไขจำเป็นที่ต้องพ่วงไปสัมพันธ์กับการเกิดขึ้นของความสมดุลของประโยชน์และภาระตามนัยแรก เพราะหากระบบนิเวศไม่สมดุล ประโยชน์ที่สมดุลก็ย่อมยากจะเกิดขึ้น ขณะเดียวกัน การจัดสรรแบ่งปันภาระที่ไม่สมดุลย่อมส่งผลให้ความสมดุลของระบบนิเวศเสียไปด้วย
.
สำหรับคำว่า “ยั่งยืน” นั้นอาจชวนให้เข้าใจว่า มีความหมายที่ซ้อนกันกับคำว่า “สมดุล”บางส่วนเพราะเป็นเรื่องเกี่ยวกับประโยชน์ (และภาระ) เช่นเดียวกันความหมายที่รายงานบรุนด์แลนด์ให้ไว้ แต่ผู้เขียนเห็นว่า ไม่เป็นเช่นนั้นเสียทีเดียว เพราะเป็นคำที่ให้ความหมายเชิงคุณภาพที่จะดำรงอยู่ให้นานมากเพียงพอเมื่อเวลาผ่านไป “ยั่งยืน” คำๆ นี้มีความหมาย 2 นัยเช่นเดียวกัน ในนัยแรก คือความคงทนดำรงอยู่ของภาวะความสมดุลของประโยชน์และภาระที่มีการแบ่งสันปันส่วนอย่างเหมาะสมให้ยืนยาวออกไปในอนาคตให้นานที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ (แน่นอนไม่มีอะไรคงทนเที่ยงแท้ตลอดไปตามกฎอนิจจัง) ส่วนนัยที่สอง คือความคงทนยาวนานให้มากที่สุดของภาวะความสมดุลของระบบนิเวศนั่นเอง
.
ปัญหาว่าอย่างไรจึงจะเกิดความยั่งยืนเช่นนั้น ผู้เขียนขอทิ้งไว้ให้ท่านผู้อ่านลองขบคิดต่อ เช่นเดียวกับปัญหาว่า นานเท่าไหร่จึงจะเรียกว่ายั่งยืน? ซึ่งประเด็นหลังนี้ก็มีผู้เสนอไว้น่าสนใจว่า ต้องนานไปถึงเจ็ดชั่วอายุคน เป็นต้น ผู้เขียนหวังว่าข้อเขียนนี้พอจะเป็นประโยชน์กับท่านผู้อ่านไม่มากก็น้อย แต่หากมีข้อบกพร่องผิดพลาดประการใด ขอน้อมรับไว้และยินดีรับฟังเพื่อจะได้พัฒนาความเข้าใจให้ดียิ่งขึ้น
.
บทความโดย : ดร.ศักดิ์ณรงค์ มงคล
ศูนย์ศึกษากฎหมายการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต
