คำว่า “สิทธิชุมชน” เป็นคำที่สังคมไทยรู้จักในวงกว้างมาตั้งแต่ปี ๒๕๔๐ ที่รัฐธรรมนูญฉบับปีนั้นถูกตราออกมาบังคับใช้ หลังจากนั้น สังคมไทยก็ได้เห็นสิทธิชุมชนแสดงอิทธิฤทธิ์ที่ร้อนแรงบ้าง – อ่อนแรงบ้าง – ไร้เรี่ยวแรงบ้างออกมาเป็นระยะๆ เมื่อมีกรณีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับทรัพยากรธรรมชาติหรือสิ่งแวดล้อมในพื้นที่ต่างๆ ไม่ว่าจะเกิดเป็นคดีหรือไม่เป็นคดีพ่วงตามมาหรือไม่
การมีอิทธิฤทธิ์มากบ้างหรือน้อยบ้างของสิทธิชุมชนเป็นเรื่องน่าสนใจแน่นอน ไม่ใช่เพียงเพราะมันเป็นสิทธิตามกฎหมายที่ควรได้รับความเคารพและบังคับใช้ให้เกิดผลได้จริง หรือเพราะการที่มันเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญซึ่งมีศักดิ์สูงส่งกว่าสิทธิตามกฎหมายอื่นๆ ที่มีศักดิ์รองๆ ลงมา แต่เป็นเพราะการเกิดขึ้นของสิทธิชุมชนนั้นมันมีเจตนารมณ์พิเศษที่ควรทำให้สิทธินี้มีผลบังคับได้จริงต่างหาก
ประเด็นที่น่าขยับขยายต่อตรงนี้คือ แล้วเจตนารมณ์พิเศษนั่นคืออะไร?
รัฐที่ถูกพัฒนาขึ้นมาโดยลำดับนั้น มันทำให้รัฐกลายเป็นองค์การหรือหน่วยอำนาจเอกเทศที่ใหญ่ที่สุด (ในดินแดนของรัฐ) ที่ถืออำนาจสูงสุดเหนือทุกคนไว้ในมือตนเองแต่ผู้เดียว อำนาจสูงสุดนี้มันถูกจัดสรรแบ่งปันและจัดความสัมพันธ์กันภายในองค์กรของรัฐหรือระบบราชการให้เป็นผู้ใช้อำนาจเหนือประชาชนทั้งปวง
ประวัติศาสตร์ของโลกนับแต่ยุคใหม่เป็นต้นมาบอกว่า อำนาจเหนือประชาชนในสังคมนี้จะเป็นอันตรายทั้งต่อประชาชนและต่อรัฐเองหากมันไม่ได้ “สมดุล” กับอำนาจของสังคม
อำนาจรัฐ (โดยเฉพาะของรัฐที่ไม่เป็นประชาธิปไตยซึ่งโดยธรรมชาติจะพยายามดูดซับเอาอำนาจทางสังคมที่ปกติจะอ่อนตัว หรือเป็นอำนาจอ่อนกว่าอยู่แล้วออกไปจากประชาชนแล้วพยายามบังคับทางตรง หรือทางอ้อมให้ประชาชนเป็นฝ่ายรอรับการคุ้มครองหรือให้บริการจากรัฐอย่างสงบเสงี่ยม ) นั้นจึงควรต้องถูกยับยั้งโดยกลไกบางประการไม่ให้มันดูดซับเอาอำนาจทางสังคมออกไปจากมือของประชาชนหรือหน่วยทางสังคมต่างๆ (ที่มีอยู่ตามธรรมชาติหรือตามที่กฎหมายชนิดต่างๆ รับรอง) ไปเสียจนหมดสิ้นหรือไม่เหลือเรี่ยวแรงพอที่ประชาชนหรือหน่วยทางสังคมเหล่านี้จะปกป้องตนเองจากการใช้อำนาจผิดที่ผิดทางหรือเกินเลยของรัฐ
กลไกยับยั้งสำคัญที่ว่านั้นโดยทั่วไปก็คือ รัฐธรรมนูญและกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายของรัฐสภา) วิธีทำงานของกลไกที่ว่าก็คือ การตราบทบัญญัติรับรองสิทธิหรือให้สิทธิแก่บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลทางสังคมต่างๆ รวมทั้ง การรับรองเสรีภาพบางประการให้แก่บุคคลหรือนิติบุคคล
ที่เป็นอย่างนั้นเพราะว่า “สิทธิ” นั้นคือ อำนาจชนิดหนึ่งที่กฎหมายรับรองหรือคุ้มครองให้เพื่อให้บุคคลผู้ถือสิทธิสามารถใช้เพื่อปกป้องหรือแสวงหาประโยชน์แก่ตนได้อย่างชอบธรรม ขณะที่ “เสรีภาพ”เป็นสิ่งที่บุคคลมีอยู่ในตัวเองและกฎหมายปกป้องไม่ให้รัฐหรือบุคคลใดมาแทรกแซงล่วงล้ำ
ความแตกต่างสำคัญระหว่างสองสิ่งนี้อยู่ที่ “สิทธิ” นั้น มีอาวุธในในตัวองคือ ความสามารถที่จะบังคับคนอื่นได้เพราะเมื่อมีสิทธิคนอื่นย่อมมีหน้าที่ต้องเคารพ หากสิทธินั้นเป็นสิทธิที่เรียกร้องต่อรัฐได้ บุคคลใดๆ ที่ถือสิทธิจึงสามารถบังคับและนำไปสู่การต่อรองกับรัฐได้ ส่วน “เสรีภาพ” นั้น มันเป็นเพียงเครื่องมือปกป้องไม่ให้รัฐหรือคนอื่นมาแทรกแซงหรือล่วงล้ำไม่ได้มีกำลังบังคับ (เว้นเสียแต่ว่า มันจะถูกประกอบเข้ากับสิทธิกลายเป็น “สิทธิในเสรีภาพ”)
ดังนั้น เมื่อเราคำนึงถึงความเป็นจริงพื้นฐานว่า รัฐที่เป็นประชาธิปไตยต่ำนั้นโดยธรรมชาติแล้วมีแนวโน้มจะดูดซับเอาอำนาจต่างๆ บรรดามีเข้ามาไว้ที่ตนเองเพื่อให้ตนถืออำนาจให้มากที่สุดและสามารถใช้มันอย่างสะดวกในการทำภารกิจของรัฐต่อประชาชน การที่มีการตรากฎหมายออกมารับรองหรือให้สิทธิแก่ประชาชนหรือหน่วยทางสังคมอย่างใดอย่างหนึ่ง ให้สามารถมาใช้บังคับต่อรัฐ โต้แย้ง คัดค้านหรือร่วมในกระบวนการใช้อำนาจกับรัฐได้ จึงเป็นการจัดสรรแบ่งปันอำนาจในสังคมให้แก่ฝ่ายประชาชนหรือหน่วยทางสังคมนั้นๆ
หรืออาจกล่าวในทางหนึ่งได้ว่า การให้สิทธิแก่ประชาชนในลักษณะนี้ ก็คือ “การกระจายอำนาจ” ในอีกรูปแบบหนึ่ง ที่ไม่ใช่การกระจายอำนาจในเชิงโครงสร้างของรัฐแบบที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่างๆ ขึ้นโดยให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการปกครองอย่างมีคุณภาพซึ่งภาคประชาชนเรียกร้องเสมอมา
เขียนมาถึงตรงนี้ ผู้เขียนจึงอยากสรุปว่า การมีสิทธิชุมชนปรากฎในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับ พ.ศ.๒๕๔๐ เป็นต้นมานั้นนับว่ามีความสำคัญและความหมายอย่างยิ่งในแง่ของการแบ่งสันปันส่วนอำนาจในสังคมและการกระจายอำนาจให้ “ชุมชน” ซึ่งเป็นหน่วยสังคมที่มีมายาวนานในประวัติศาสตร์และมีอยู่ทั่วประเทศได้กลายเป็นผู้ทรงสิทธิร่วมกันที่จะใช้มันปกป้องและสร้างสรรค์ประโยชน์แก่ชุมชนเองและสมาชิกในชุมชนอย่างสมดุลระหว่างกัน
ไม่เพียงเท่านั้น ประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นยังอาจจะขยายขอบเขตไปเป็นระดับ “ประโยชน์สาธารณะ” ระดับพื้นที่ ภูมินิเวศ ภาค ประเทศ หรือแม้แต่ระดับโลกได้ ซึ่งจะเกิดขึ้นได้จากการจัดการ ต่อรอง แบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างชุมชนผู้ถือสิทธิชุมชนกับรัฐและบุคคลเอกชนใดๆ (เช่น บริษัทเจ้าของโครงการ ฯลฯ) “อย่างสมดุล” หรือสมประโยชน์ประโยชน์ระหว่างแต่ละฝ่าย
ทั้งนี้ เราไม่อาจลืมได้ว่า การเกิดสมดุลเช่นนี้ประกอบกับการเคารพในคุณค่าและศักดิ์ศรีของธรรมชาติว่ามีอยู่จริงนั้น มันจะนำไปสู่ “ความยั่งยืน” ของทั้งธรรมชาติ (ให้อยู่คู่กับมนุษย์) และประโยชน์ของแต่ละฝ่ายอย่างว่ามา
เพราะสิทธิชุมชนสำคัญถึงระดับนี้ เจตนารมณ์ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีสิทธิชุมชนในรัฐธรรมนูญจึงจำเป็นต้องได้รับการตอบสนองและทำให้สิทธิชุมชนมีอิทธิฤทธิ์หรือสภาพบังคับอย่างที่ควรจะเป็น แม้ว่ามันจะถูกมองข้าม ละเลย หรือพยายามลดคุณค่าความหมายลงโดยองคาพยพของรัฐบางส่วนและทุนใหญ่ๆ ทั้งหลายเพียงใดก็ตาม
ปัญหาต่อไปจึงมีอยู่ว่า เราจะต้องพยายามทำอะไร และอย่างไร เพื่อให้สิทธิชุมชนมีอิทธิฤทธิ์หรือสภาพบังคับเช่นนั้นได้แทนที่จะปล่อยให้มันเป็นสิ่งทุพลภาพในทางกฎหมายต่อไป ปัญหานี้ ผู้เขียนตั้งใจจะมานำเสนอแนวทางบางประการต่อทุกท่านในโอกาสต่อไป
บทความโดย : ดร.ศักดิ์ณรงค์ มงคล
ศูนย์ศึกษากฎหมายการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต
